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发表于 2017-7-18 00:10:45 | 查看: 152| 回复: 0
药品统一采购招标制度经济学思考
誉方医管首席咨询师:秦永方
        新医改以来,为了解决看病贵,把降低药品费用作为医改的重要措施之一,建立基本药品制度、实行药品统一招标、药品零差价、打击药品回扣、严格药占比考核等举措频频,医改好似成了药改,效果并没有达到人们期望的效果,原因何在,主要是过分强调行政导向治理忽视市场经济规律所致。
    1、药品统一招标体制下问题分析
    1.1加强了政府管办不分,政事不分
  在市场经济条件下,药品采购是医疗机构的自主权益。然而现在很多地方在推进药品集中招标采购中搞地方保护和行政干预,有悖于市场经济的基本准则。加之认识不到位、政事不分、招标行为不规范、部门利益取向严重,带来诸多负面影响。医疗机构应该是招标主体,但全国各地在实际操作中,操作药品招标的是中介机构,但中介机构又具备由政府下放的、相当厉害的权力,当这个权力面向药厂时,新的“权力寻租”就出现了。集中招标采购是一项制度,是一种公认的办事规程和行事准则。但至今在不少地方,因为利益所系,人仍然在其中起着“决定性作用”。乱收费就是寻租的表现之一,乱收费的结果是加大了流通成本。统一招标导致新的管办不分,政事不分的格局。导致政府越权干预医疗机构微观事务,促使采购工作陷入误区。
  1.2招标与采购混为一谈
  目前我国药品的集中招标采购,是以省(区、市)为单位,由政府指定的经办机构以全省(区、市)公立医疗机构的名义,对供应商进行招标、竞价、价格谈判,评选出中标候选品种和中标价格后,对供应商发出中标通知书。每个公立医疗机构在此范围内,按已确定的价格自主遴选药品品种,再与供应商签订买卖合同,同时政策明文规定,医疗机构不得二次议价,把招标与采购混为一谈,政府统一招标采购价格贵的,医疗机构也没有权利二次议标,导致医疗机构药品采购成本增加,为二次药品回扣促销留下空间。药品先招标后采购带来的二次公关及相应费用,直接推高了药品招标的价格。
   1.3投招标双方地位不平等
  面对带有部门利益趋向招标办,在中标企业和医疗机构签订的药品购销协议中,对中标方要求非常苛刻,而约束招标方承担风险和违约责任较少。如有的地方招标时只有品种,没有数量,一旦提出要货,必须在限期内送达,否则就要承担违约责任。而医疗机构不仅可以不执行合同,甚至可以任意退货,拖欠货款的现象愈演愈烈。遇到价格调整,调低了,仍按原来的招标扣率执行;调高了,由医疗机构得利等等。这种“单赢”的招标体制,完全背离公开、公平。公正原则。
   1.4基药“唯低是取”剑走偏锋
  目前的招标工作发展来看,“唯低是取”可称得上是基本药物招标的普遍现象之一,各地基本药物招标仍按照计划进行,也依然顺着“剑走偏锋”的导向行进。目前各地的中标价格尽管有所下降,但和以往医疗机构的采购相比,由于药品企业经销费用增加,一些药品还是高出不少。出现如此之大差距的原因是:以前的医疗机构基本采用跟商家厂家进行议价的方式来确定现有的供货价格,医疗机构与供应商协商可以获得药品优惠返利,这种供货价格比现行招标出现的价格还要低,而且低不少。基本药物招标的过程中,尽可能把中标价降低已经成为了地方政府对外宣传的政绩之一,当地政府会专门公布招标降价的成果,以印证基本药物集中采购能够大幅降低药品价格,给老百姓带来实惠。 基药“唯低是取”的采购政策,导致一招就死,缺货现象严重。有的药品企业为了回避招标而带来的影响,按规定,进口药、合资药和新药的价格高,利润多,于是许多企业打“合资”“新药牌”,把便宜的国产药换个洋名,提高价格。
   1.5严重影响医药产业发展
  低价位作为评标价值取向,加剧医药企业的恶性竞争。招标主体往往把近期医疗单位采购的最低扣率或历次中标的最低价作为投标可槛价,导致医药企业盈利、持续发展能力每况愈下。临床需要的药品,在低价位竞争中,无奈退出市场。这种极不正常现象对我国医药产业的发展和保障人民群众用药安全十分不利。招标单位要投标方反复提供名目繁多的文件和资料,为了应对各地频繁的招标和名目繁多的材料,医药企业都设立了招标办公室,加班加点、疲于奔波。 而招标采购不仅增加了环节,还出现了巧立名目,滥收费现象,如检验费、样品费、标书费、投标保证金、中标药品预付款、招标代理服务费等等,还要增加大量的差旅费用。尤其是由举标方支付招标代理服务费用,更缺乏法律依据,且标准过高,收费方式不合理。增加了医药企业的公共成本,造成医药流通领域社会资源的浪费。现在医药企业的领导不是在研究企业的发展战略,新品的开发,人才队伍建设和管理水平的提高,而是把绝大部分的精力放在招投标上,直接影响医药产业的可持续发展。
    1.6招标主体的困惑
   谁才是药品购买的真正付费主体,是组织药品招标采购需要弄清楚的一个核心命题。作为药品采购委托方的病患与作为代理方的招标机构的利益诉求不同所致。我国药品招标的主体始终是卫生行政部门,代表着医疗机构的利益,而通常药品价格越高,医疗机构的加成利润空间也会越大。药品统一招标是一个权利较大的机构,由于缺乏有效的监督机制,为权力权利寻租留下巨大空间,而代表病患利益的医保部门在招标中不能发挥作用。按照国际惯例,医保部门不但是药品集中采购的主体,也是对医生处方行为的监督主体。因此,医保部门参与到药品招标采购的活动中,有利于节省医疗费用,减轻企业和人民群众的负担,有利于医疗专业的健康发展。
     1.7统一招标评标是否三公
    在医药生产、流通企业和医疗机构的博弈过程中,前者一直处于弱势地位,而推行药品集中招标采购以来,更是进一步使医药企业沦为“弱势群体”。医疗机构对医药企业是买方,医疗机构是卖方,药品集中招标采购更强化了医疗机构作为买方的垄断地位,导致招标过程中出现诸多不平等、不公正、不合理的行为。主要表现在有的地方评标标准不公开,评标过程不透明,人为的因素过大,行政存在干预;由于药品质量指标量化困难,造成评标时难以拉开质量档次,人为因素成为中标主要因素;直接影响到药品招标采购的公正性。如何完善药品评审方式,使得药品招标结果更具说服力已经成为今后招标采购过程中必须解决的重要问题。
    1.8统一招标下医疗机构二次议标
   随着公立医疗机构改革步伐的加快,药品实行零加成后,若政府又补贴不到位,医疗机构为了生存,可能对药品采购成本更加关注,二次议标成为绕不过去的坎
     1.9药品降价患者反映并没有得到实惠
     药品集中招标采购,扩大了医疗机构的利润空间,但患者并没有享受到相应的实惠。由于医生具有用药自主权,在处方上少开或不开价位低、差价小、“油水”不多的中标、降价药品,代之以高价位、差价大的非中标、非基本药品,以至出现一些低价药品供应不及时,或出现“一中标就死”、“一降价就没”的怪现象,反而加大了患者的负担。
    2、药品统一招标体制改革思考
    2.1整合药品招标办功能
    把目前药品招标办功能整合,由卫生主管部门一家主导,改为卫生主管部门、物价管理部门、医保部门共同管理,改革目前招标办过分的行政化职能,向咨询中介性质转变,通过现有的招标网络体系,作为药品竞价、报价的服务平台,淡化行政色彩,侧重咨询中介服务,重点提供药品评价竞标平均价格。卫生主管部门检查公立医疗机构采购药品是否通过竞价平台准入,物价部门通过药品平均价格制定药品价格政策,医保通过平均价格制定最高零售价支付标准。
    2.2卫生主管部门实行药品准入监管
     卫生主管部门按照管办分开,政事分开的原则,不直接参与医疗机构药品采购的微观事务管理,从监管的角度出发,规定公立医疗机构采购药品需经过政府统一竞价平台的供应商,不进行公开竞价的供应商不得采购,同时对医疗机构采购药品的价格进行监管。
      2.3医保部门实行最高零售价支付结算办法
      医保部门参考招标办发布的药品最高零售价,阶段性制定药品最高零售价支付标准,这是降低药品采购费用改革的关键,最高零售随行情变动而变动,促使医保部门更加关注药品统一招标竞价平台作用,代表患者发挥对药品价格的监督作用,控制和减少医保药品支付。
    2.4改革药品定价机制
      改革药品出厂定价机制,充分发挥让市场经济的基本规律,必须由国家定价的药品应根据社会平均先进成本,充分考虑医药工、商企业生产、经营的再投入及新产品的研发费用因素加以确定。体现价格政策的科学性、权威性和相对稳定。以保证医药经济的健康发展和产、供、用三方的良性循环。   
    物价管理部门制定药品零售价,参照药品竞价结果,制定药品价格政策,药品零差价在政府财政补贴不到位,医疗收费价格调整不到位的前提下,可以考虑阶梯差率控制思路,为鼓励医疗机构使用基本药品,基本药品允许医疗机构加成10%,价格中等的药品可以加成5%,价格较高的实行零差价,通过经济杠杆引导医疗机构合理用药。
     2.5允许医疗机构获得合理的药品收益
  回归医疗机构采购主体地位,提高医疗机构管理药品的积极性,让供需双方根据各自的实际需求寻找自己的供应商和合作伙伴,结成战略合作伙伴关系,建立正常的、科学的、经济合理、快捷、有效的药品配送渠道。允许医疗机构获得合理的药品收益,把药品返点、优惠、捐赠、科研学术费等作为合法收入,通过提高医疗机构管理药品的积极性,压缩和控制药品回扣的空间,提高医疗机构的药品效益。

      总之,药品统一招标体制,直接涉及利益的调整,从减轻患者医药费负担的大局出发,需要政府职能的整合,更需要管理政策的大调整,除了充分利用行政的力量外,更需要通过的经济的政策思路导向,解决经济现象中的问题。

参考文献:
[1]贾岩“唯低是取”剑走偏锋 医药经济报20100419

作者简介:秦永方,1964年出生,男,河南省浚县王庄乡东枣林村,汉族,大学,高级会计师,高级国际财务管理师,上海交大安泰管理学院医院管理EMHA。
研究方向:医改、医院财务会计管理、医院成本核算管理、医院绩效管理、医疗经济研究等
联系邮箱:[url=]yfck88@163.com[/url]
手机:13917186988

说明:此文发表在14年8期 《中国药物经济学》

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